Opinia Consiliului fiscal cu privire la Strategia fiscal-bugetara pe perioada 2013-2015

In data de 30.05.2012, Ministerul Finantelor Publice a trimis Consiliului fiscal prin adresa nr. 61.016 Strategia fiscal-bugetara pe perioada 2013-2015, solicitand in temeiul art. 40, alin. (2) din Legea nr. 69/2010 opinia Consiliului fiscal cu privire la aceasta.

Potrivit prevederilor art.23 - litera c), din Legea responsabilitatii fiscal-bugetare, nr.69/2010, cadrul fiscal-bugetar din strategia fiscal-bugetara (SFB) poate fi revizuit in situatia schimbarii Guvernului, caz in care la inceperea mandatului unui nou Guvern, acesta va face public daca prin programul sau de guvernare se incadreaza in ultima strategie fiscal-bugetara aprobata de catre Parlament sau, in caz contrar, Ministerul Finantelor Publice va elabora proiectul unei noi strategii fiscal-bugetare. In contextul schimbarii guvernului si a configuratiei majoritatii parlamentare survenite recent, Consiliul fiscal considera ca noul executiv are libertatea, conform legii,  de a formula propriile coordonate pe termen mediu ale politicii fiscalbugetare, fara a fi constrans de parametrii aprobati anterior ai acesteia, cu respectarea principiilor si regulilor statuate in legea 69/2010. Actualizarea Strategiei fiscal-bugetare era cu atat mai necesara cu cat varianta anterioara a acesteia era elaborata avand la baza un cadru macroeconomic neactualizat inca de la momentul aprobarii acesteia de catre Parlament; de altfel, ipotezele si tintele aferente erau  substantial diferite de cele incorporate in legea bugetului pe 2012 aprobata in luna decembrie 2011.  

Conform art. 40, alin. (2), lit. b) din Legea responsabilitatii fiscal-bugetare nr. 69/2010, Consiliului fiscal ii revine drept atributie "analiza si elaborarea de opinii si recomandari asupra strategiei fiscal-bugetare, precum si evaluarea conformitatii acesteia cu principiile si regulile fiscale prevazute de lege”. In plus, in temeiul art. 40, alin. (2), lit. a), Consiliul fiscal are drept atributii "analiza si elaborarea de opinii si recomandari asupra prognozelor macroeconomice oficiale”.

Astfel, tinand cont de mandatul sau, in conformitate cu prevederile legii 69/2010,  Consiliul fiscal emite urmatoarele opinii si recomandari privitoare la  Strategia fiscal-bugetara pe perioada 2013-2015 (SFB 2013-2015):

Respectarea regulilor fiscale prevazute de Legea responsabilitatii fiscal-bugetare (LRFB)

Date fiind argumentele mentionate mai sus, singura regula ce poate fi evaluata este cea definita  de art. 6 lit. d) conform careia "pentru fiecare dintre cei 3 ani acoperiti de strategia fiscal-bugetara, rata anuala de crestere a cheltuielilor totale ale bugetului general consolidat va fi mentinuta sub rata anuala de crestere nominala a produsului intern brut prognozata pentru anul bugetar respectiv, pana cand soldul preliminat al bugetului general consolidat a inregistrat surplus in anul anterior anului pentru care se elaboreaza proiectul de buget”.  SFB 2013-2015 respecta partial aceasta regula,  ponderea in PIB a cheltuielilor bugetare fiind prevazuta a se reduce de la 34,68 la suta in 2012 la 34,48 la suta in anul 2013. In schimb, cheltuielile bugetului general consolidat sunt previzionate a creste usor mai rapid decat PIB-ul nominal in 2014, respectiv pana la un nivel de 34,63 la suta din PIB, urmand ca in 2015 ponderea acestora sa scada la 34,53 la suta. Eliminand impactul programat al absorbtiei fondurilor europene post-aderare si al celor avand drept sursa alti donatori, cheltuielile bugetare exprimate ca pondere in PIB ar scadea insa constant (32,5 la suta in 2012, 32,3 la suta in 2013, 31,9 la suta in 2014 si 31,8 la suta in 2015). Consiliul fiscal considera oportuna o amendare a art. 6 lit. d)  al legii 69/2010 astfel incat acesta sa faca referire la "cheltuielile bugetare totale eliminand asistenta financiara din partea Uniunii Europene si a altor donatori", similar prevederilor art. 6 lit. c). in acest fel ar fi asigurata consistenta intre articolele legii, iar o performanta mai buna in ceea ce priveste absorbtia de fonduri europene, care fara indoiala este dezirabila, nu ar fi penalizata prin necesitatea reducerii altor cheltuieli bugetare.

Evaluarea cadrului macroeconomic ce fundamenteaza SFB 2013-2015

Conform scenariului macroeconomic aflat la baza strategiei, PIB real, dupa cresterea de 2,5 la suta  consemnata in 2011, este proiectat sa aiba o crestere de 1,7 la suta in 2012 si de 3,1 la suta in 2013, accelerarea dinamicii pozitive urmand sa continue in anii urmatori, pana la un nivel de 3,9 la suta in anul 2015.

Ipotezele macroeconomice ce fundamenteaza SFB 2013-2015 sunt compatibile cu ultima proiectie a Comisiei europene, care estimeaza cresteri ale PIB de 1,4 la suta si 2,9 la suta in 2012 si, respectiv, 2013. Cu toate acestea, data fiind dinamica anuala a produsului intern brut de doar +0,3 la suta, inregistrata in trimestrul I al anului curent, precum si recrudescenta recenta a tensiunilor de pe pietele financiare internationale,  pe fondul evolutiilor legate de criza datoriilor suverane la nivel european,  Consiliul fiscal considera proiectiile privind dinamica PIB ca fiind mai degraba optimiste si atrage atentia asupra dimensiunii neobisnuit de mari a riscurilor nefavorabile la adresa parametrilor macroeconomici, si implicit la adresa celor fiscal-bugetari. 

Referitor la proiectiile aferente pietei muncii, desi Consiliul fiscal apreciaza drept verosimila traiectoria avuta in vedere pentru numarul de salariati din economie, considera drept optimista proiectia pe termen scurt a dinamicii salariului mediu pe  economie. Luand in considerare cresterile anuntate de salarii din sectorul bugetar (8 la suta de la 1 iunie si respectiv 7,4 la suta de la 1 decembrie), dinamica remuneratiilor din sectorul privat ar trebui sa fie mai mare de 7 la suta in 2012 astfel incat avansul pe total economie sa fie conform cu proiectia de 6,7 la suta din SFB 2013-2015, ceea ce pare putin probabil avand in vedere cresterea anuala medie de circa 4 la suta inregistrata in prima parte a anului curent.

Evaluarea cadrului fiscal-bugetar in perioada 2013-2015

Proiectul Strategiei Fiscal-bugetare reafirma angajamentul pentru procesul de consolidare fiscala in urmatorii 3 ani, deficitul bugetar (metodologie  cash) fiind proiectat sa scada de la 2,25 la suta din PIB in 2012 la 1,43 la suta din PIB in 2015. Conform strategiei, ajustand pentru impactul imbunatatirii programate a absorbtiei de fonduri europene asupra nivelului veniturilor si cheltuielilor bugetare, reducerea de aproximativ 0,8 puncte procentuale din PIB a deficitului bugetar pe perioada 2012-2015 urmeaza a se efectua in cea mai mare parte prin reducerea cheltuielilor bugetare exprimate ca pondere in PIB (cu 0,63 pp. de PIB cumulat pe parcursul intervalului); dinamica veniturilor bugetare (exprimata ca pondere in PIB) are o contributie semnificativa doar la nivelul anului 2013, cand nivelul acestora este proiectat a inregistra o crestere de 0,26 pp. de PIB.

Conform actualizarii recente a Programului de convergenta notificate Comisiei europene, la nivelul executiei, conform ESA95, tintele corespunzatoare de deficit bugetar sunt de 2,8 la suta pentru 2012, 2.,9 la suta in 2013, 1,2 la suta in 2014 si 0,94 la suta in 2015. Acestea ar fi compatibile cu atingerea obiectivului pe termen mediu de 0,7 la suta deficit structural in 2014 si mentinerea la acelasi nivel in 2015, in conformitate cu obligatiile asumate prin semnarea de catre Romania a Tratatului privind stabilitatea, coordonarea si guvernanta in cadrul Uniunii economice si monetare (cunoscut si sub denumirea de Compactul fiscal). Traiectoria de consolidare fiscala presupune un efort mediu de ajustare a deficitului structural de 0,5pp. de PIB in anii 2013 si 2014, in linie cu cerintele minime ale Comisiei europene. 

Diferentele dintre soldul bugetar in baza cash si cel potrivit ESA95 pe parcursul celor trei ani acoperiti de SFB 2013-2015 pot fi explicate, in principal, pe seama a trei factori. In primul rand, cuantumul obligatiilor salariale restante ale statului fata de anumite categorii de salariati din sectorul bugetar  aparute in urma unor sentinte judecatoresti definitive a fost deja inregistrat in 2011 in executia conform metodologiei ESA95 (6,4 mld. RON, respectiv circa 1,1 la suta din PIB), in timp ce in executia cash acestea se vor reflecta treptat, pe parcursul perioadei 2012-2016, conform esalonarii aprobate de Parlament, cu o accelerare a platilor in perioada 2014-2015 (5 la suta din cuantumul obligatiilor ar urma sa fie achitat in anul curent, 10 la suta in 2013, cate 25 la suta in 2014 si 2015, 35 la suta in 2016). In al doilea rand, Guvernul isi propune reducerea perioadei de plata a facturilor depuse in sistemul bugetului de stat si cel al asigurarilor sociale¹(mai ales in sectorul sanitar) la 60 de zile. 

Aceasta este preconizata a se realiza cu precadere in perioada 2014-2015, ceea ce va implica un avans al deficitului potrivit metodologiei cash fara a afecta soldul bugetar potrivit ESA95,                                                          

combaterea intarzierii in efectuarea platilor in tranzactiile comerciale.obligatiile de plata fiind deja reflectate in nivelul din anii anteriori al acestuia din urma. In al treilea rand, lucrarile deja contractate aferente Programului National de Dezvoltare a Infrastructurii (PNDI), recent stopat prin OUG 14/2012 (publicata in MO din 26 aprilie 2012), ar urma sa continue sa se reflecte la nivelul executiei ESA95, pe baza receptiei lucrarilor, pana in anul 2014, plata efectiva urmand insa a fi realizata si deci reflectata la nivelul executiei cash cu precadere incepand cu anul 2015.

Avand in vedere dinamica prognozata a principalelor categorii de venituri si cheltuieli bugetare si informatiile furnizate de textul SFB 2013-2015, Consiliul fiscal este de parere ca aceasta a fost elaborata in principal pe baza ipotezei implicite de mentinere a coordonatelor actuale ale politicii fiscal-bugetare. De asemenea, Consiliul fiscal este nevoit sa constate din nou persistenta unor carente de transparenta in fundamentarea traiectoriei agregatelor fiscal-bugetare, in conditiile in care lipseste o cuantificare a impactului masurilor discretionare luate in calcul, SFB 2013-2015 continand doar o simpla enumerare a masurilor deja adoptate. 

Venituri si cheltuieli bugetare

Nivelul veniturilor bugetare ca procent in PIB este proiectat in SFB sa creasca in perioada de referinta de la un nivel de 32,4 la suta din PIB in anul 2012, pana la 33,1 la suta din PIB in anul 2015 pe seama cresterii semnificative a absorbtiei fondurilor europene post-aderare. Astfel, in timp ce ponderea in PIB a veniturilor fiscale (exclusiv contributiile sociale) ramane relativ constanta la 18,7-18,8 la suta pe orizontul de prognoza, nivelul proiectat al veniturilor din fonduri structurale creste de la 2,1 la suta din PIB in anul 2012, la 2,7 la suta din PIB in anul 2015.

Consiliul fiscal apreciaza ca fiind optimista traiectoria prognozata pe termen mediu a veniturilor fiscale si a celor din contributii sociale, cu precadere a celor aferente anului 2013, in conditiile in care, in cazul majoritatii categoriilor de venituri fiscale, variatiile nominale proiectate sunt superioare celor ale bazelor macroeconomice relevante. Chiar daca o astfel de dinamica ar putea fi explicata prin materializarea eforturilor de combatere a evaziunii fiscale, Consiliul fiscal considera relativ riscant ca impactul acestora sa fie luat in calcul ex-ante, fiind recomandabila o incorporare ex-post, pe masura ce eforturile de imbunatatire a colectarii se concretizeaza. 

In particular, dinamica proiectata pentru veniturile din contributii sociale pare a fi inconsistenta cu scenariul avut in vedere pentru dinamica castigurilor salariale si a numarului de salariati (care ar justifica o crestere de circa 7 la suta a veniturilor din contributii sociale caeteris paribus). De asemenea, trebuie tinut seama de faptul ca acestea sunt afectate de impactul nefavorabil al hotararii recente a Curtii Constitutionale cu privire la modul de calcul al contributiilor de asigurari de sanatate aferente veniturilor din pensii (circa 1,1 miliarde RON la nivelul unui an intreg, din care 3/4 in 2012 si restul in 2013), la care se adauga decizia recenta a restituirii in 16 transe a diferentei dintre contributiile retinute in perioada ianuarie 2011 - aprilie 2012 in baza metodologiei declarate neconstitutionale si cele calculate conform noii metodologii (in cuantum de circa 1,5 mld. RON, din care 7 transe in 2012 si 9 transe in 2013), reflectate drept venituri negative. In pofida elementelor de mai sus, veniturile din contributii sociale sunt proiectate in SFB a creste in 2013 cu 9,7 la suta, respectiv cu 0,2 pp. din PIB, in principal pe seama unei cresteri nominale la nivelul categoriei direct afectate de masurile discretionare cu impact nefavorabil din 2012 - contributii la Fondul special pentru asigurari sociale de sanatate - cu 12,1 la suta. In opinia Consiliului fiscal, o astfel de dinamica nu poate fi explicabila in absenta unor masuri discretionare care, din pacate, nu sunt precizate in textul strategiei. 

In acest context, Consiliul fiscal reitereaza recomandarile anterioare referitoare la respectarea principiului transparentei statuat de art. 4 al Legii nr. 69/2010, fiind necesara in acest sens o prezentare mai detaliata a bazelor macroeconomice si a elasticitatilor considerate pentru fiecare categorie de venituri, precum si a impactului masurilor discretionare ce afecteaza proiectiile. 

In ceea ce priveste masurile legislative ce se intentioneaza a fi adoptate pe orizontul de aplicabilitate al strategiei, in textul SFB este inclusa "analiza sistemului de impunere a veniturilor persoanelor fizice si a oportunitatii de modificare a acestuia pentru asigurarea respectarii principiului echitatii, sarcina fiscala a fiecarui contribuabil fiind stabilita in functie de capacitatea sa contributiva”, precum si "analiza oportunitatii stabilirii unor cote de TVA care sa reduca tendinta de evaziune fiscala si sa mentina puterea de cuparare a populatiei cu venituri reduse”. In ambele cazuri, textul SFB nu precizeaza  care sunt masurile concrete avute in vedere in acest sens si nici nu cuantifica impactul acestora.

In conditiile in care strategia fiscal-bugetara ar trebui sa fie instrumentul esential pentru a asigura coerenta si predictibilitatea politicii fiscale pe termen mediu, Consiliul fiscal considera ca o definire riguroasa a parametrilor care vor afecta nivelul veniturilor bugetare in orizontul de timp de referinta ar fi necesara, in pofida mandatului legal limitat al actualului guvern si al incertitudinilor privind configuratia politica ce va rezulta in urma alegerilor parlamentare programate pentru finele acestui an.  

In privinta cheltuielilor bugetare, traiectoria de reducere a nivelului acestora exprimat ca pondere in PIB (exclusiv impactul absorbtiei programate de fonduri europene post-aderare) este explicata in principal de dinamica categoriei asistenta sociala, ca rezultat al aplicarii in anii urmatori a noii scheme de indexare a pensiilor (inflatia medie din anul anterior plus jumatate din cresterea salariala reala inregistrata in aceeasi perioada), la care se adauga substitutia programata a finantarii cheltuielilor de capital din resurse proprii cu finantari din fonduri europene. 

Un plus de transparenta este recomandabil si in cazul fundamentarii dinamicii cheltuielilor de personal, in conditiile in care, cu exceptia referirilor la majorarile salariale din anul curent si a aplicarii in continuare a regulii de inlocuire partiala a iesirilor din sistem, strategia nu precizeaza in mod explicit ipotezele pe termen mediu luate in calcul pentru salariul mediu si numarul mediu de salariati din sectorul bugetar.   

Concluzii

In opinia Consiliului Fiscal, continuarea eforturilor de consolidare fiscala si a celor din sfera reformelor structurale este necesara nu doar din perspectiva respectarii angajamentelor asumate de catre Romania la nivel european si in cadrul acordurilor cu FMI/CE/BM, ci si din cea a asigurarii sustenabilitatii finantelor publice pe termen mediu si lung, astfel incat politica fiscal-bugetara sa poata gestiona riscuri si situatii neprevazute fara a fi nevoita sa opereze ajustari semnificative ale cheltuielilor si veniturilor, cu efecte destabilizatoare din punct de vedere economic si social, si sa respecte principiul echitatii intergenerationale. 

Consiliul Fiscal apreciaza ca balanta riscurilor in ceea ce priveste politica fiscal-bugetara in anii urmatori inclina mai degraba pe partea negativa (un deficit bugetar mai mare decat cel proiectat). In acest context, in opinia Consiliului Fiscal, SFB 2013-2015 ar trebui sa contina un capitol separat care sa evalueze riscurile care pot afecta prognoza  indicatorilor macroeconomici si bugetari, precum si eventualele masuri avute in vedere in ipoteza in care aceste riscuri se materializeaza, mai ales avand in vedere recentele evolutii de pe pietele financiare internationale. 

In linie cu recomandarile anterioare, Consiliul fiscal insista in ceea ce priveste necesitatea unei prezentari transparente a ipotezelor ce fundamenteaza traiectoria agregatelor fiscalbugetare, in special in ceea ce priveste cuantificarea explicita a impactului  masurilor discretionare ce le afecteaza.

Opiniile si recomandarile formulate mai sus de Consiliul fiscal au fost aprobate de Presedintele Consiliului fiscal, conform prevederilor art. 43,  alin (2), lit d) din Legea nr. 69/2010, in urma insusirii acestora de catre membrii Consiliului prin vot, in sedinta din data de 12 iunie 2012.

¹Conform prevederilor Directivei UE 2011/7/UE a Parlamentului european si a consiliului privind  

Comunicat de presa